Las libertades políticas en el proceso constituyente español del 78

Borrador constitucional

Tras las elecciones generales del 15 de junio de 1977, las primeras sin Franco, que ganó la UCD, el Congreso de los Diputados ejerció la iniciativa constitucional que le otorgaba la franquista Ley para la Reforma Política y en la sesión de 26 de julio de 1977 aprobó en Pleno una moción por la que se creaba una Comisión Constitucional con el encargo de redactar un proyecto de Constitución.

La Comisión se constituyó el 1 de agosto del 77 y los ponentes fueron Jordi Solé Tura (Grupo Parlamentario Comunista), Miquel Roca Junyent (G.P. de Minoría Catalana), José Pedro Pérez-Llorca y Rodrigo (G.P. de Unión de Centro Democrático), Gregorio Peces Barba Martínez (G.P. Socialista), Miguel Herrero Rodriguez de Miñon (G.P. de Unión de Centro Democrático), Manuel Fraga Iribarne (G.P. de Alianza Popular) y Gabriel Cisneros Laborda (G.P. de Unión de Centro Democrático). La ponencia celebró 29 sesiones de agosto a diciembre del 77. No hay versión oficial, pero la Revista de las Cortes Generales, publicó las minutas y actas.

La ponencia se basó en un texto original de UCD, que no conocemos. El Boletín Oficial de las Cortes num. 44, de 5 de enero de 1978, publica el texto del borrador de Constitución y los votos particulares al anteproyecto formulados por los ponentes. Ese mismo día se abre un plazo de veinte días naturales para la presentación de enmiendas. El anteproyecto publicado difiere mínimamente del borrador: en el primero se tenía en cuenta la supresión total de la ILP en el artículo 80 como pretendía el Grupo Parlamentario de Alianza Popular, pero sin embargo el Borrador Constitucional quedó como sigue:

• Libertad de Iniciativa Legislativa Popular

Se permite con limitaciones asumibles, a leyes no tributarias, tratados internacionales y a la prerogativa de gracia. No se estimó por tanto el voto particular de Fraga Iribarne, representante de Alianza Popular, de la sesión del 6 de octubre de 1977, que pretendía suprimir la Iniciativa Popular Legilsativa, limitando la iniciativa legislativa al Gobierno y a los Diputados según el Reglamento del congreso, al Senado y, con limitaciones, a las Asambleas de los “Territorios Autónomos” en el artículo 80, y que sí figura en el borrador intermedio, del 16 de marzo de 1978. Al permitirse el referéndum vinculante se considera que la ley regulará que finalice en referéndum en caso de que las cámaras no la aprueban, como es natural en esta libertad.

Artículo 80.4 Podrán someterse al Congreso proposiciones de ley articuladas y motivadas, con las firmas acreditadas de quinientos mil electores. La iniciativa popular no procede en materia tributaria, de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. La ley regulará el ejercicio de este derecho.

• Libertad de Inciativa al Referéndum vinculante

Aunque en las sesiones llegó a no especificarse su carácter vinculante, remitiéndose a una ley orgánica, y a 500.000 electores. (Artículo 85,2, 6 de octubre de 1977 y borrador del 16 de marzo de 1978, con el voto en contra del grupo Comunista), finalmente se permite la iniciativa popular al referéndum,  sólo en el caso de derogación de leyes, pero no para la aprobación y para decisiones trascendentes, en cuyo caso la iniciativa es sólo de las cámaras, pero se considera vinculante en todos los casos. La existencia del apartado 4, donde se remite a una ley orgánica, deja una puerta abierta para una legislación aún más abierta al respecto.

Artículo 85.

1. La aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de leyes en vigor, podrán ser sometidas referéndum de todos los ciudadanos
2. En los dos primeros supuestos del número anterior el referéndum será convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, a iniciativa de cualquiera de las Cámaras, o de tres asambleas de Territorios Autónomos. En el tercer supuesto, la iniciativa podrá proceder también de setecientos cincuenta mil electores.
3. El resultado del referéndum se impone a todos los ciudadanos y a todos los órganos del Estado
4. Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum legislativo y del constitucional, así como la iniciativa popular a que se refiere el presente artículo y la establecida en el artículo 80.

• Libertad de Iniciativa a la Reforma constitucional

Permitida, al remitirse ahora al artículo 80, donde procede la iniciativa popular al respecto.

Artículo 157 La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos del artículo 80.

En sus votos particulares, sin embargo, el Grupo Comunista aboga por suprimir la iniciativa popular al referéndum. El Grupo Socialista por su parte rebaja la cifra de la iniciativa al referéndum a 500.000, pero suprime su carácter vinculante.

Anteproyecto constitucional

Las Enmiendas al Anteproyecto, más de 3000 en 779 escritos, se publicaron de manera separada y no en el Boletín Oficial de las Cortes. El Informe de la Ponencia se publicó en el Boletin Oficial, núm. 82 , de 17 de abril de 1978. De entre las enmiendas a las libertades que nos atañen destacan:

• Antonio Carro Martínez, de Alianza Popular, propone levantar todas las restricciones a la Iniciativa Legislativa Popular (enmienda 2)
• Juan Luis de la Vallina Velarde, de Alianza Popular, en la ennmienda 9 propone especificar el referéndum vinculante la limitación a los mayores de edad.
• Francisco Letamendia Belzunce, de Alianza Popular, en la enmienda 64 se adhiere al voto del Grupo Socialista de suprimir el carácter vinculante del referéndum.
• El G.P. Mixto propone en la enmienda 525 cambiar los 500.000 electores por el 10% de los electores, además de suprimir todas las restricciones a la Iniciativa Legislativa Popular. Este grupo también se adhiere en la enmienda 529 al voto particular del Grupo Parlamentario Socialista respecto al artículo 85, y por tanto a suprimir el carácter vinculante del referéndum.
• Tomás García García, del G.P. Comunista, propone en la enmienda 703 vincular la derogación de leyes por iniciativa al referéndum sólo para leyes en vigor.
• Jose Miguel Ortí Bordás, en la enmienda 736, propone suprimir todas las restricciones a la Iniciativa Legislativa Popular para legislación ordinaria. Sin embargo, propone dichas restricciones en el artículo 85, con lo que el efecto es el mismo.
• Unión de Centro Democrático, en la enmienda 779, propone prohibir la ILP, aunque la remite a la vía del referéndum vinculante. Sin embargo, prohibe la iniciativa popular al referéndum, con lo que propone prohibir las tres libertades evaluadas.

El Informe de la Ponencia se publicó en el Boletin Oficial, núm. 82 , de 17/4/78:

• Libertad de Iniciativa Legislativa Popular

Con la oposición de UCD, se mantiene, es decir se permite con limitaciones. Sin embargo, el carácter ahora no vinculante del referéndum en el que podría terminar la inutiliza

Artículo 80.4 Podrán someterse al Congreso proposiciones de ley articuladas y motivadas con las firmas acreditadas de quinientos mil electores. La iniciativa popular no podrá ejercerse sobre legislación tributaria, en materia internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. La ley regulará el ejercicio de este derecho.

• Libertad de Inciativa al Referéndum vinculante

Sobre la base del voto particular del Grupo Socialista se limita la iniciativa popular al referéndum a la revocación de leyes y se suprime su carácter vinculante. Se mantienen los 750.000 electores.

Artículo 85.

1. Las leyes sancionadas por las Cortes y aún no no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de leyes en vigor, podrán ser sometidas referéndum de todos los ciudadanos
2. …
3. El referéndum será convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, por iniciativa propia o de cualquiera de las Cámaras
4. Corresponde también la iniciativa del referéndum relativo a la derogación de leyes a tres Comunidades autónomas o a los electores en número no menor de 750.000.
5. Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum legislativo y constitucional, así como el ejercicio de la iniciativa popular a que se refiere el apartado 3 de este artículo y la establecida en el artículo 80.

• Libertad de Iniciativa a la Reforma constitucional

Permitida, al remitirse al artículo 80, donde procede la iniciativa popular al respecto.

Artículo 159 La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos del artículo 80.

La Comisión, que se llamó de “Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas” debatió el informe durante 24 sesiones celebradas en los meses de mayo y junio. El Dictamen de la Comisión, las enmiendas que se mantenían para su defensa ante el Pleno y los votos particulares se publicaron en el Boletín Oficial de las Cortes, núm. 121, de 1 de julio de 1978. Finalmente el Pleno del Congreso debatió el Dictamen a lo largo de doce sesiones durante el mes de julio. El texto fue aprobado, el 21 de julio, por 258 votos a favor, 2 en contra y 14 abstenciones, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes, núm. 135, de 24 de julio y remitido al Senado.

Este texto no cambia más que la correlación del artículo 80 (sobre la ILP) y se refiere ahora al 81, no afectando por tanto tampoco a la Reforma Constitucional. Sin embargo, durante estas sesiones y el Pleno se cambia la redacción del 85 suprimiendo no sólo el carácter vinculante del referéndum sino la propia iniciativa popular al mismo, además de remachar su carácter “consultivo” especificándolo expresamente. Se refiere a continuación a una ley orgánica y a distintas modalidades de referéndum, ahora siempre consultivo en todos los casos merced a esta referencia expresa:

Artículo 85.

1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos
2. El referéndum será convocado por el Rey con refrendo del Presidente del Gobierno y previo debate del Congreso de los Diputados
3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución

Enmiendas del Senado

El plazo para la presentación de enmiendas en el Senado concluyó el día 7 de agosto presentándose 1254 escritos. Las Enmiendas se publicaron de forma separada. La Ponencia no dispuso de tiempo suficiente para elaborar su informe, y el debate en la Comisión de Constitución tuvo lugar a lo largo de 17 sesiones celebradas entre el 18 de agosto y el 14 de septiembre de 1978. El texto del Dictamen de la Comisión y los votos particulares se publicaron en el Boletín Oficial de las Cortes núm.157, de 6 de octubre. El Diario de Sesiones del Senado núm. 56 publicó los días para el debate en Pleno, entre el 25 de septiembre y el 5 de octubre, en 10 sesiones. Fruto de ese debate aprobó las “Modificaciones al Texto del Proyecto de Constitución remitido por el Congreso de los Diputados”, publicadas en el Boletín Oficial de las Cortes núm. 161.

Como resultado de estas enmiendas, el anteproyecto cambia notablemente:

• Libertad de Iniciativa Legislativa Popular

El artículo cambia de ubicación al número 86 y en su redacción, aunque dice lo mismo, permitiendo una ILP con restricciones aún asumibles, pero el carácter no vinculante del referéndum en el que podría terminar la inutiliza

Artículo 86.3 Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500,000 firmas acreditadas y no procederá en materia tributaria o de materia internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

• Libertad de Inciativa al Referéndum vinculante

Cambia de ubicación al 91, se mantiene la prohibición de la iniciativa y su carácter consultivo

Artículo 91.

1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos
2. El Rey convocará el referéndum, con refrendo del Presidente del Gobierno y previa autorización del Congreso de los Diputados
3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución

• Libertad de Iniciativa a la Reforma constitucional

Se prohibe totalmente, al remitirse ahora sólo a los supuestos 1 y 2 del artículo 86.1, negándose por tanto al 86.3 de Iniciativa Popular.

Artículo 165 La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los párrafos primero y segundo del artículo 86.

Comisión mixta Congreso-Senado

Al producirse discrepancias entre los textos aprobados por el Congreso y el Senado debía constituirse una Comisión Mixta de Diputados y Senadores que llegara a un único texto para ser sometido a los Plenos de ambas Cámaras. La Comisión estuvo presidida por Antonio Hernández Gil, Presidente de las Cortes, y compuesta por los Presidentes de ambas Cámaras, Fernando Alvarez de Miranda y Torres y Antonio Fontán Pérez, los diputados Jordi Solé Tura, Miquel Roca Junyent, José Pedro Perez Llorca y Rodrigo y Alfonso Guerra González y los senadores José Vida Soria, Francisco Ramos Fernández-Torrecilla, Antonio Jiménez Blanco y Fernando Abril Martorell. Las sesiones de la Comisión Mixta tenían carácter secreto y su Dictamen se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes núm. 170.

En su carrera liberticida, los representantes realizan aún más recortes en las libertades políticas:

• Libertad de Iniciativa Legislativa Popular

El artículo cambia de ubicación al número 87 y se restringe aún más, dejando fuera de su alcance las leyes orgánicas. La ILP se inutiliza de esta forma completamente.

Artículo 87. 3 Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500,000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

• Libertad de Inciativa al Referéndum vinculante

Cambia de ubicación al 92, se mantiene la prohibición de la iniciativa y su carácter consultivo

Artículo 92.1 Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos 2 El Rey convocará el referéndum, con refrendo del Presidente del Gobierno y previa autorización del Congreso de los Diputados 5 Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución

• Libertad de Iniciativa a la Reforma constitucional

Se prohibe, al remitirse sólo a los supuestos 1 y 2 del artículo 86.1, negándose por tanto al 86.3 de Iniciativa Popular. Pasa al 166

Artículo 166 La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los párrafos primero y segundo del artículo 87.